Ruski sustav upravljanja javnim kapitalom osigurava rad vrlo širokog spektra različitih institucija. Među njima su proračunska sredstva. Sada se njihova uloga u razvoju financijskog sustava Rusije ne smatra najznačajnijom, no iskustvo rješavanja različitih društvenih problema ovih struktura je zanimljivo i može se koristiti za poboljšanje postojećeg modela upravljanja javnim kapitalom. Koje su značajke proračunskih sredstava? Koje zadatke rješavaju?
Što su državni fondovi?
U ruskom državnom financijskom sustavu postoje 3 glavne vrste institucija koje obavljaju različite kapitalne transakcije u interesu zemlje - proračun (koji se također naziva povjerenjem), izvanproračunski fondovi, kao i specijalizirani odjeli. Postoje i lokalni fondovi proračunske institucije - najčešće znače posebne račune, koji uzimaju u obzir financijska sredstva koja organizacija dodjeljuje za određene potrebe.
Proračunske i izvanproračunske strukture: sličnosti i razlike
Ali koja je specifičnost upravo tih organizacija?
U zakonodavstvu Ruske Federacije pojam "proračunskih sredstava" bio je sadržan 1995. godine. Odgovarajući status dobili su neke organizacije koje su ranije bile izvanproračunske. Njihova transformacija u novu vrstu institucija bila je povezana s potrebom za optimiziranjem mehanizama ciljanog financiranja određenih državnih izdataka.
Proračunski i izvanproračunski fond objedinjuje činjenica da obje vrste organizacija koriste javna sredstva. Osim toga, rashodne stavke obje vrste institucija uglavnom su ciljane. Sa stajališta strukture i osnovnih načela upravljanja, proračunska sredstva i izvanproračunske organizacije također su vrlo blizu.
Ipak, institucije ove vrste imaju neke karakteristične značajke:
- potčinjenost i odgovornost državnih vlasti;
- ograničeni raspon ovlasti u vezi s korištenjem kapitala u svrhe koje nisu povezane sa aktivnostima institucije.
Stoga su dotična sredstva pozvana da osiguraju učinkovitu provedbu državnih programa proračunske potpore za razne sfere, čiji su glavni kriteriji:
- maksimalna usklađenost uputa za potrošnju s ciljanim prioritetima vlasti;
- transparentnost financijskih transakcija.
Zauzvrat, izvanproračunske fondove karakterizira znatno veća autonomija od institucija koje se razmatraju u pogledu upravljanja kapitalom. Nadležne organizacije za upravljanje također samostalno donose ključne upravljačke odluke.
Prednosti i nedostaci proračunskih sredstava
Ako usporedimo proračunski i izvanproračunski fond - koji se od njih može smatrati učinkovitijim u pogledu upravljanja javnim kapitalom? Mišljenja stručnjaka o ovom pitanju vrlo su pomiješana.
Postoji gledište prema kojem ciljana proračunska sredstva omogućuju organiziranje raspodjele državnih sredstava kako bi se njihova nepravilna potrošnja svela na najmanju moguću mjeru - jer su oni izravno odgovorni vlastima. Zauzvrat, prema nekim stručnjacima, izvanproračunske strukture, zahvaljujući svojoj većoj autonomiji, mogu upravljati državnim kapitalom manje učinkovito i ne tako transparentno.
Ali postoji suprotno gledište, prema kojem se izvanproračunske institucije, kao autonomne strukture, mogu regulirati i kontrolirati na zakonodavnoj razini mnogo strože od proračunskih sredstava. Zauzvrat, prestrogo reguliranje aktivnosti dotičnih organizacija može dovesti do usporavanja kapitalnih ulaganja za državne potrebe, kašnjenja u provedbi određenih programa.
Dakle, u aktivnostima proračunskih sredstava mogu se naći i prednosti i nedostaci - sa stajališta učinkovite uporabe javnih sredstava. Neosporne prednosti odgovarajućih struktura s pravom se pripisuju potpunom upravljanju novčanim kapitalom, tako da je zlouporaba sredstava minimizirana. Uz to, upotreba proračunskog fonda od strane države podrazumijeva izravan utjecaj vlasti na donošenje od strane ove institucije odluka u pogledu upravljanja i kadrovske politike.
Istovremeno, pretjerano miješanje vlasti u aktivnosti struktura koje se koriste kao instrument praćenja korištenja sredstava može značajno umanjiti učinkovitost provedbe financiranih državnih programa. U ovom slučaju, proračunska sredstva mogu biti inferiornija u odnosu na izvanproračunske, uprkos činjenici da su potonja više autonomna i da ih vlasti ne kontroliraju tako aktivno.
Koji fondovi povjerenja djeluju u Rusiji?
Razmotrite primjere stvarno funkcionalnih ciljanih proračunskih sredstava u Ruskoj Federaciji. Prije svega, vrijedno je napomenuti da su dotične strukture igrale ključnu ulogu u društveno-ekonomskom razvoju Rusije u prošlosti - one su uglavnom osnovane i uključene u provedbu proračunskih programa u 90-ima.
Među najpoznatije moderne građevine može se izdvojiti, na primjer, Federalni fond za ceste. Osnovana je 2011. godine. Osim njega, osnovane su i cestovni fondovi u regijama. Koji su zadaci dodijeljeni odgovarajućoj organizaciji?
Sustav proračunskih sredstava uspostavljen na razini odjela za ceste osmišljen je za rješavanje problema povezanih s provedbom prijelaza na troškove održavanja autocesta u Ruskoj Federaciji u skladu sa standardima koje je uvela ruska vlada. Fond treba osigurati učinkovit razvoj proračunskih sredstava koja država osigurava za izgradnju i popravak cesta. U ovom slučaju govorimo o stotinama milijardi rubalja kojima je potrebna učinkovita distribucija.
Uz izravno sudjelovanje saveznog cestovnog fonda i regionalnih struktura, planira se provesti nekoliko ciljanih programa velikih razmjera koji se odnose na modernizaciju transportni sustav Ruske Federacije, razvoj infrastrukture u sastavnim entitetima Ruske Federacije koji se nalaze na Dalekom istoku, jugu Rusije i drugim regijama gdje je potrebno ulaganje u cestovni sektor.
Državna moć Ruske Federacije prethodno je uspostavila proračunske financijske fondove čija je nadležnost bila financiranje razvoja različitih zadataka - zaštite okoliša, razvoja carinskog sustava i upravljanja mineralnim sirovinama. Većina struktura odgovarajućeg tipa sada je ukinuta. Glavni dio ovlasti proračunskih sredstava raspodjeljuje se među trenutnim vlastima. Zauzvrat, nekoliko glavnih izvanproračunskih fondova trenutno djeluje u Ruskoj Federaciji. Bilo bi korisno detaljnije razmotriti njihove specifičnosti.
Izvanproračunski fondovi Ruske Federacije
Dakle, gore smo napomenuli da su ciljana proračunska sredstva uglavnom povijesne organizacije. Sada je u Rusiji vrlo malo velikih institucija odgovarajućeg tipa. Ali velike izvanproračunske organizacije u sustavu javnih financija u Ruskoj Federaciji vrlo su aktivne. Prije svega, govorimo o takvim strukturama kao PFR, FSS i FFOMS. Koje su njihove specifičnosti?
FIU
Mirovinski fond Rusije, odnosno PFR, najveća je izvanproračunska struktura koja je nadležna za upravljanje državnim mirovinskim sustavom. FIU obavlja sljedeće ključne funkcije:
- dodjelu mirovina građanima i osiguranje njihove pravovremene isplate;
- organizacija gotovinskog računovodstva u okviru mirovinskog osiguranja;
- prijenos socijalnih naknada raznim kategorijama građana;
- personificirana registracija građana;
- interakcija s sudionicima u programima osiguranja, poslodavcima;
- naplata dospjelih potraživanja doprinosa;
- izdavanje građanima potvrde o uplati materinskog kapitala;
- osiguravanje prijenosa relevantnih sredstava;
- provođenje državnog sufinanciranja mirovina;
- upravljanje sredstvima primljenim od sudionika u sustavu socijalnog i zdravstvenog osiguranja;
- provedba mjera socijalne podrške utvrđenih zakonodavstvom Ruske Federacije.
FSS
Drugi najveći izvanproračunski fond Ruske Federacije - FSS - angažiran je u:
- provođenje programa osiguranja građana;
- isplata bolovanja radnom stanovništvu;
- prijenos naknada za trudnoću i njegu djece;
- prijenos sredstava putem rodni listovi;
- provedba socijalnih programa utvrđenih zakonom.
FFOMS
Glavne funkcije drugog najvećeg fonda - FFOMS - su sljedeće:
- vođenje aktivnosti fondova teritorijalnog osiguranja u okviru različitih državnih programa;
- dodjela sredstava za provedbu ciljanih programa koji se odnose na sustav zdravstvenog osiguranja;
- kontrola učinkovitog trošenja sredstava u okviru relevantnih programa.
Izgledi za proračunska sredstva u Rusiji
Koliko je obećavajuće u budućnosti formirati proračunske financijske fondove Ruske Federacije? Da bismo odgovorili na ovo pitanje, ima smisla detaljnije proučiti činjenice iz povijesti razvoja relevantnih organizacija u Rusiji.
Po prvi put status predmetnih organizacija bio je utvrđen proračunskim zakonodavstvom Ruske Federacije, kao što smo gore napomenuli, sredinom 90-ih. Istovremeno, uspostavljeni su i savezni proračunski fondovi i regionalni. Postupno su se funkcije obojice počele prenijeti na razinu različitih odjela. To je zbog činjenice da je prioritizacija u rješavanju različitih socio-ekonomskih problema prešla u isključivu nadležnost relevantnih struktura. Kao rezultat toga, bilo je potrebno preraspodjelu ovlasti u pogledu financiranja različitih projekata.
Tako su proračunska sredstva Ruske Federacije u najvećem dijelu prenosila funkcije povezane s ulaganjem državnih financija u odjela. Prema mišljenju mnogih stručnjaka, učinkovitost upotrebe sredstava zbog činjenice da je ovlast za njihovo korištenje prešla na vladine agencije nije se previše povećala - možete ih ostaviti na razini dotičnih sredstava. Nadalje, počele su se primjećivati primjetne poteškoće u učinkovitosti korištenja proračuna tijekom rješavanja različitih socio-ekonomskih problema.
Dakle, javne financije generirane iz određenih poreza i naknada nisu uvijek učinkovito raspodijeljene na više regionalni proračuni. Osim toga, agencije koje su počele obavljati funkcije proračunskih sredstava često nisu dovoljno učinkovito ulagale u područja koja su izravno određivala razvojne izglede najvećih industrija. Dakle, početkom 2000. godine stručnjaci pripisuju nedovoljno financiranje istraživačkih aktivnosti najočitijim problemima, zbog kojih je stopa rasta rezervi nafte znatno smanjena, kao i proračunski prihodi. Bilo je rasprava na temu potrebe obnove, posebice fonda zaduženog za reprodukciju mineralnih sirovina. Ali njegove karakteristične funkcije i dalje su obnašale vladine službe.
Da bismo bolje razumjeli specifičnosti rada institucija kao što su sredstva državnog proračuna, korisno je razmotriti značajke nekih od njih. Među najpoznatijim i najznačajnijim organizacijama odgovarajućeg tipa, koje su prethodno djelovale u proračunskom sustavu Ruske Federacije na saveznoj razini, nalazi se i sam Fond s nadležnošću za razvoj mineralnih sirovina.
Povijesno iskustvo: fond za razvoj baze mineralnih sirovina
Dotična organizacija osnovana je u kolovozu 1997. godine u skladu sa Zakonom o federalnom proračunu Ruske Federacije. Sredstva odgovarajućeg fonda trebala su biti utrošena kako bi se riješili problemi vezani uz održavanje potrebne razine mineralnih sirovina države, uključujući geološko istraživanje mineralnih sirovina. Financiranje dotične organizacije provodilo se posebnim prilozima federalnom proračunu Ruske Federacije, a koje su izvršavali subjekti u korištenju podzemlja - najčešće rudarske kompanije koje su bile istražene državnim financiranjem.
Osnivanje, kao i raspodjela sredstava fonda, regulirano je posebnim saveznim zakonima. Odgovarajući državni kapital bio je namijenjen. Nije ga mogao oduzeti, koristiti u komercijalne svrhe. Njegova raspodjela trebala je provesti u skladu s prioritetima utvrđenim na razini proračunskog zakonodavstva Ruske Federacije. Računovodstvo sredstava koja ima fond vodila je Federalna blagajna. To područje djelovanja odgovarajuće strukture regulirano je posebnim regulatornim aktima Ministarstva financija Ruske Federacije. Poslovanje s kapitalom fonda moralo se obavljati samo uz posredovanje riznice i centralne banke Ruske Federacije.
Sredstva fonda koja nisu isplaćena prema planu u izvještajnoj godini naknadno su knjižena u prihode organizacije od formiranja državnog kapitala pod upravljanjem fonda u sljedećoj godini. Raspodjelu ovih količina sredstava provelo je Ministarstvo prirodnih resursa Ruske Federacije u koordinaciji s Ministarstvom gospodarstva Rusije. Osim toga, Ministarstvo prirodnih resursa imalo je pravo upravljati sredstvima fonda - u granicama koje je odobrilo Ministarstvo financija Ruske Federacije. Što je, sa svoje strane, bio glavni predmet kontrole nad državnim kapitalom koji drži dotični fond.
Povijesno iskustvo: regionalni fondovi
Iskustvo u uspostavljanju proračunskih sredstava postojalo je u regijama Ruske Federacije. Konkretno u Moskvi.
Dakle, početkom 2000-ih vlasti ruskog kapitala osnovale su sredstva za razvoj teritorija. Njihove su se osobine sastojale u tome što bi sredstva koja posjeduju odgovarajuće strukture trebalo trošiti u skladu s procjenama, kalkulacijama i ugovorima. Istovremeno, tijekom izvršenja proračuna, potrebne prilagodbe mogle bi se utvrditi u glavnoj procjeni prihoda i rashoda - uz sudjelovanje glavnog upravitelja ustanove. To bi moglo biti zbog promjene prioriteta u financiranju proračuna koje su odredile gradske vlasti.
Glavni upravitelj, kao i ostale ovlaštene strukture, proveo je kontrolu ispravnosti izvršenja procjene. Kao u slučaju gore spomenutog federalnog fonda, gotovina u gradskim organizacijama koje se razmatraju preostala nakon prošle financijske godine mogla bi se prenijeti na sljedeću.
Tako je iskustvo prenošenja ovlasti za upravljanje javnim financijama u Ruskoj Federaciji bilo dostupno i na saveznoj i na regionalnoj razini. Ali, na ovaj ili onaj način, sada sustav sredstava državnog proračuna igra mnogo manje važnu ulogu nego u prošlim povijesnim razdobljima.Iako, prema mišljenju mnogih analitičara, učinkovitost upravljanja kapitalom u odgovarajućim fondovima možda nije ni na koji način inferiorna od one koja karakterizira aktivnosti odjela u čijoj su nadležnosti trenutno rješavanje takvih problema. Sasvim je moguće delegirati određene funkcije upravljanja i raspodjele javnih financija na odgovarajuće fondove, koji su predstavljeni u širem spektru nego u sadašnjoj fazi razvoja proračunskog sustava Rusije u budućnosti.
rezime
Dakle, ispitali smo što rade državni proračun, izvanproračunski fondovi. Institucije prvog tipa rješavaju probleme povezane s razvojem područja koja se mogu pripisati najvećim u smislu financiranja i najznačajnijim za socio-ekonomski razvoj države - poput, na primjer, cestogradnje.
Uspostavljanje proračunskih sredstava radi raspodjele državnog kapitala može biti obećavajuće u slučajevima kada nije potrebno pooštriti kontrolu nad aktivnostima nadležnih organizacija - zbog transparentnosti i pristupačnosti reguliranja financijskih transakcija koje se izvršavaju tim sredstvima.
Zauzvrat, u izvanproračunskim institucijama novčane transakcije mogu biti manje transparentne i kontrolirane - ali čak i uz pooštravanje državne regulacije, učinkovitost razvoja kapitala i učinkovitost rješavanja socio-ekonomskih problema u odgovarajućim fondovima obično se ne smanjuju.
Formiranje proračunskih sredstava u Ruskoj Federaciji provodilo se uglavnom 90-ih godina, tj. U ranoj fazi razvoja sustava upravljanja javnim financijama u Rusiji. Postupno su se funkcije ovih institucija prenijele prvenstveno na razinu postojećih vlasti. Zauzvrat, u Ruskoj Federaciji trenutno djeluju veliki izvanproračunski fondovi, koji rješavaju najvažnije socio-ekonomske probleme.
