Ruský systém řízení veřejného kapitálu zajišťuje provoz velmi široké škály různých institucí. Mezi ně patří rozpočtové prostředky. Nyní se jejich role ve vývoji finančního systému Ruska nepovažuje za nejvýznamnější, ale zkušenost s řešením různých sociálních problémů těmito strukturami je zajímavá a může být použita ke zlepšení současného modelu správy veřejného kapitálu. Jaké jsou rysy rozpočtových prostředků? Jaké úkoly řeší?
Co jsou státní fondy?
V ruském státním finančním systému existují 3 hlavní typy institucí, které provádějí různé kapitálové transakce v zájmu země - rozpočet (označovaný také jako trust), mimorozpočtové fondy a specializovaná oddělení. Existují také místní fondy rozpočtové instituce - nejčastěji se jedná o zvláštní účty, které zohledňují finanční zdroje přidělené organizací pro určité potřeby.
Rozpočtové a mimorozpočtové struktury: podobnosti a rozdíly
Jaká je však specifičnost těchto organizací?
V právních předpisech Ruské federace byl pojem „rozpočtové prostředky“ zakotven v roce 1995. Odpovídající status obdržel některé organizace, které byly dříve mimorozpočtové. Jejich transformace na nový typ instituce byla spojena s potřebou optimalizovat mechanismy cíleného financování některých státních výdajů.
Rozpočtové a mimorozpočtové fondy spojuje skutečnost, že oba typy organizací využívají veřejné prostředky. Kromě toho jsou převážně cíleny výdajové položky obou typů institucí. Z hlediska struktury a základních principů řízení jsou rozpočtové fondy a mimorozpočtové organizace také velmi blízké.
Instituce tohoto typu se však vyznačují některými charakteristickými rysy:
- podřízenost a odpovědnost státním orgánům;
- omezený rozsah pravomocí týkajících se využívání kapitálu pro účely, které nesouvisejí s činnostmi instituce.
Dotčené prostředky jsou tedy žádány, aby zajistily efektivní realizaci státních programů rozpočtové podpory pro různé oblasti, jejichž hlavními kritérii jsou:
- maximální soulad výdajových pokynů s cílovými prioritami orgánů;
- transparentnost finančních transakcí.
Mimorozpočtové fondy se zase vyznačují výrazně větší autonomií než orgány posuzované z hlediska správy kapitálu. Příslušné řídící organizace také přijímají klíčová rozhodnutí o řízení samostatně.
Výhody a nevýhody rozpočtových prostředků
Pokud porovnáme rozpočtové a mimorozpočtové fondy - které z nich lze považovat za efektivnější z hlediska správy veřejného kapitálu? Názory odborníků na tuto otázku jsou velmi smíšené.
Existuje pohled, podle kterého cílené rozpočtové prostředky umožňují organizovat rozdělování státních prostředků tak, aby bylo možné minimalizovat jejich nesprávné výdaje - protože jsou přímo odpovědné orgánům. Podle některých odborníků mohou mimosoudní struktury díky větší autonomii spravovat státní kapitál méně efektivně a ne tak transparentně.
Existuje však opačné hledisko, podle kterého lze mimorozpočtové instituce jakožto autonomní struktury regulovat a kontrolovat na legislativní úrovni mnohem přísněji než rozpočtové prostředky. Příliš přísná regulace činností dotyčných organizací může naopak vést ke zpomalení kapitálových investic pro potřeby státu, zpoždění při provádění některých programů.
V činnostech rozpočtových fondů tedy můžeme najít jak výhody, tak i nevýhody - z hlediska efektivního využití veřejných prostředků. Nesporné výhody příslušných struktur jsou právem připisovány úplné ovladatelnosti peněžního kapitálu, takže je minimalizováno zneužívání finančních prostředků. Použití státního rozpočtu navíc znamená přímý vliv úřadů na přijímání rozhodnutí této instituce, pokud jde o řízení a personální politiku.
Nadměrné zasahování úřadů do činnosti uvažovaných struktur, které se používá jako nástroj pro sledování čerpání finančních prostředků, může zároveň výrazně snížit účinnost implementace financovaných státních programů. V tomto případě mohou být rozpočtové prostředky nižší než účinnost mimorozpočtových fondů, a to i přesto, že tyto fondy jsou autonomnější a orgány tak aktivně nekontrolují.
Jaké trustové fondy působí v Rusku?
Zvažte příklady skutečně fungujících cílených rozpočtových prostředků v Ruské federaci. Především stojí za zmínku, že tyto struktury hrály v minulosti v sociálně-ekonomickém rozvoji Ruska klíčovou roli - byly zřízeny a zapojeny především za účelem provádění rozpočtových programů v 90. letech.
Mezi nejznámější moderní struktury lze identifikovat například Federální silniční fond. Byla založena v roce 2011. Kromě něj byli také ustanoveni silniční fondy v regionech. Jaké úkoly jsou přiřazeny příslušné organizaci?
Systém rozpočtových prostředků zřízený na úrovni silničních úřadů je navržen tak, aby řešil problémy spojené s prováděním přechodu na náklady na údržbu dálnic v Ruské federaci v souladu se standardy zavedenými ruskou vládou. Fond by měl zajistit efektivní rozvoj rozpočtových prostředků poskytovaných státem na výstavbu a opravy silnic. V tomto případě mluvíme o stovkách miliard rublů, které vyžadují efektivní distribuci.
S přímou účastí federálního silničního fondu a regionálních struktur je plánováno provedení několika rozsáhlých cílených programů souvisejících s modernizací dopravní systém Ruské federace, rozvoj infrastruktury ve složkách subjektů Ruské federace nacházející se na Dálném východě, na jihu Ruska a v dalších regionech, kde je třeba investovat do odvětví silniční dopravy.
Státní moc Ruské federace dříve zřídila rozpočtové finanční fondy, jejichž působností bylo financování rozvoje různých úkolů - ochrana životního prostředí, rozvoj celního systému a správa nerostných zdrojů. Většina struktur odpovídajícího typu je nyní zrušena. Hlavní část pravomocí rozpočtových prostředků je rozdělena mezi současné úřady. Na oplátku v Rusku funguje několik významných mimorozpočtových fondů. Bude užitečné posoudit jejich specifika podrobněji.
Mimorozpočtové fondy Ruské federace
Z výše uvedeného vyplývá, že cílenými rozpočtovými prostředky jsou většinou historické organizace. V Rusku nyní existuje jen velmi málo velkých institucí odpovídajícího typu. Ale velké mimorozpočtové organizace v systému veřejných financí v Ruské federaci jsou velmi aktivní. Nejprve mluvíme o strukturách jako PFR, FSS a FFOMS. Jaké jsou jejich specifika?
FIU
Ruský penzijní fond, neboli PFR, je největší mimorozpočtová struktura, jejíž působností je řízení státního důchodového systému. FIU vykonává následující klíčové funkce:
- poskytování důchodů občanům a zajištění jejich včasných plateb;
- organizování hotovostního účetnictví v rámci důchodového pojištění;
- převod sociálních dávek na různé kategorie občanů;
- personifikovaná registrace občanů;
- interakce s účastníky pojistných programů, zaměstnavateli;
- výběr nedoplatků příspěvků;
- vydávání osvědčení o výplatě mateřského kapitálu občanům;
- zajištění převodu příslušných prostředků;
- provádění státního spolufinancování důchodů;
- správa finančních prostředků získaných od účastníků systému sociálního a zdravotního pojištění;
- provádění opatření sociální podpory stanovených právními předpisy Ruské federace.
FSS
Další největší mimorozpočtový fond Ruské federace - FSS - se zabývá:
- provádění pojistných programů občanů;
- výplata pracovní neschopnosti pracujícímu obyvatelstvu;
- převod dávek v těhotenství a péči o děti;
- převod peněžních prostředků rodné listy;
- provádění sociálních programů stanovených zákonem.
FFOMS
Hlavní funkce druhého největšího fondu - FFOMS - jsou následující:
- řízení činnosti fondů územního pojištění v rámci různých státních programů;
- přidělování finančních prostředků na provádění cílených programů souvisejících se systémem zdravotního pojištění;
- kontrola efektivního vynakládání prostředků v rámci příslušných programů.
Vyhlídky na rozpočtové prostředky v Rusku
Jak slibné je v budoucnu tvořit rozpočtové finanční prostředky Ruské federace? Pro zodpovězení této otázky má smysl podrobněji prostudovat fakta z historie vývoje příslušných organizací v Rusku.
Jak jsme již uvedli výše, poprvé byl status dotčených organizací zakotven v rozpočtové legislativě Ruské federace v polovině 90. let. Současně byly zřízeny federální rozpočtové prostředky i regionální. Postupně se funkce obou začaly převádět na úroveň různých oddělení. Důvodem byla skutečnost, že stanovení priorit při řešení různých sociálně-ekonomických problémů přešlo do výlučné kompetence příslušných struktur. V důsledku toho bylo nutné přerozdělit pravomoci, pokud jde o financování různých projektů.
Rozpočtové prostředky Ruské federace tak převážně převáděly funkce spojené s investováním státních financí do resortů. Podle mnoha odborníků se účinnost využívání finančních prostředků od skutečnosti, že pravomoc k jejich použití předaná vládním agenturám příliš nezvýšila - můžete je nechat na úrovni příslušných fondů. Kromě toho začaly být při řešení různých sociálně-ekonomických problémů pozorovány znatelné potíže s efektivitou využití rozpočtu.
Veřejné finance vytvořené z určitých daní a poplatků tedy nebyly vždy účinně rozděleny regionální rozpočty. Agentury, které začaly plnit funkce rozpočtových fondů, navíc často neinvestovaly docela účinně do oblastí, které přímo určovaly vyhlídky na rozvoj největších průmyslových odvětví. Začátkem roku 2000 tak odborníci připisují nedostatečné financování průzkumných činností k nejnápadnějším problémům, v důsledku čehož se výrazně zvýšila míra růstu ropných rezerv, jakož i rozpočtové příjmy. Proběhla diskuse na téma potřeby znovu zřídit, zejména fond odpovědný za reprodukci nerostných zdrojů. Jeho charakteristické funkce však nadále vykonávaly ministerstva.
Pro lepší pochopení specifik práce institucí, jako jsou fondy státního rozpočtu, bude užitečné zvážit vlastnosti některých z nich. Mezi nejznámější a nejvýznamnější organizace odpovídajícího typu, které dříve působily v rozpočtovém systému Ruské federace na federální úrovni, je samotný Fond s pravomocí rozvíjet nerostné zdroje.
Historické zkušenosti: fond pro rozvoj základny nerostných surovin
Tato organizace byla založena v srpnu 1997 v souladu se zákonem o federálním rozpočtu Ruské federace. Prostředky příslušného fondu by měly být vynaloženy za účelem vyřešení problémů spojených s udržováním nezbytné úrovně základny nerostných zdrojů státu, včetně geologického průzkumu nerostných zdrojů. Financování dané organizace bylo provedeno prostřednictvím zvláštních příspěvků do federálního rozpočtu Ruské federace, které poskytly subjekty využívající podloží - nejčastěji těžební společnosti, které byly prozkoumány se státním financováním.
Vznik a rozdělení fondů fondu upravovaly zvláštní federální zákony. Odpovídající státní kapitál byl zamýšlen. Nemohl být zabaven, použit pro komerční účely. Jeho rozdělení mělo být prováděno v souladu s prioritami stanovenými na úrovni rozpočtové legislativy Ruské federace. Účtování finančních prostředků fondu bylo prováděno Federální pokladnicí. Tato oblast činnosti příslušné struktury byla upravena samostatnými regulačními akty Ministerstva financí Ruské federace. Operace s kapitálem fondu měly být prováděny pouze za zprostředkování státní pokladny a centrální banky Ruské federace.
Fondy fondu, které nebyly v plánovaném roce vyplaceny podle plánu, byly následně v příštím roce připsány do příjmu organizace při tvorbě státního kapitálu pod správou fondu. Rozdělení těchto objemů prostředků provedlo Ministerstvo přírodních zdrojů Ruské federace ve spolupráci s Ministerstvem hospodářství Ruska. Ministerstvo přírodních zdrojů mělo dále právo spravovat fondy fondu - v mezích schválených ministerstvem financí Ruské federace. Což byl zase hlavním předmětem kontroly nad výdajem státního kapitálu v držení dotčeného fondu.
Historické zkušenosti: regionální fondy
Zkušenosti se zřízením rozpočtových prostředků existovaly v regionech Ruské federace. Zejména v Moskvě.
Začátkem dvacátých let tak orgány ruského hlavního města zřídily prostředky na rozvoj území. Jejich specifika spočívala v tom, že prostředky v držbě příslušných struktur by měly být utraceny v souladu s odhady, výpočty a smlouvami. Současně v průběhu plnění rozpočtu mohly být nezbytné úpravy provedeny v hlavním odhadu příjmů a výdajů - za účasti hlavního manažera instituce. Mohlo by to být způsobeno změnou priorit ve financování rozpočtu stanovenou městskými úřady.
Kontrolu, zda byl odhad proveden správně, provedl hlavní manažer i další schválené struktury. Stejně jako v případě výše zmíněného federálního fondu lze hotovost v uvažovaných metropolitních organizacích, která zůstala po posledním finančním roce, převést do dalšího.
Zkušenost s přenesením pravomoci spravovat veřejné finance v Ruské federaci tak byla k dispozici jak na federální úrovni vlády, tak na regionální úrovni. Tak či onak, nyní systém státních rozpočtů hraje mnohem méně důležitou roli než v minulých historických obdobích.Přestože podle mnoha analytiků nemusí být efektivita řízení kapitálu v příslušných fondech v žádném případě nižší než ta, která charakterizuje činnost útvarů, v jejichž jurisdikci tyto problémy nyní řeší. Je docela možné delegovat určité funkce řízení a rozdělování veřejných financí na příslušné fondy, které jsou prezentovány v širším spektru než v současné fázi vývoje rozpočtového systému Ruska v budoucnosti.
Shrnutí
Prověřili jsme tedy, co dělá státní rozpočet, mimorozpočtové fondy. Instituce prvního typu řeší problémy spojené s rozvojem oblastí, které lze z hlediska financování přičíst k největším a které jsou nejvýznamnější pro socioekonomický rozvoj státu - například výstavba silnic.
Zřízení rozpočtových fondů za účelem rozdělení státního kapitálu může být slibnější v případech, kdy není nutné zpřísnit kontrolu nad činnostmi příslušných organizací - z důvodu transparentnosti a dostupnosti regulace finančních transakcí prováděných těmito fondy.
V mimorozpočtových institucích mohou být hotovostní transakce méně transparentní a kontrolované - ale i při zpřísnění státní regulace se efektivita rozvoje kapitálu a účinnost řešení sociálně-ekonomických problémů v příslušných fondech obvykle nesnižují.
Tvorba rozpočtových prostředků v Ruské federaci probíhala hlavně v 90. letech - tedy v rané fázi vývoje systému řízení veřejných financí v Rusku. Postupně byly funkce těchto institucí přeneseny především na úroveň stávajících orgánů. Na druhé straně v Ruské federaci v současné době fungují velké mimorozpočtové fondy, které řeší nejdůležitější sociálně-ekonomické problémy.
