Руската система за управление на публичния капитал предвижда функционирането на много широк спектър от различни институции. Сред тях са бюджетни средства. Сега тяхната роля в развитието на финансовата система на Русия се счита за не най-съществената, но опитът за решаване на различни социални проблеми от тези структури е интересен и може да се използва за подобряване на настоящия модел на управление на публичния капитал. Какви са особеностите на бюджетните средства? Какви задачи решават?
Какво представляват държавните фондове?
В руската държавна финансова система има 3 основни типа институции, които извършват различни капиталови сделки в интерес на страната - бюджет (наричан още доверие), извънбюджетни фондове, както и специализирани отдели. Има и местни фондове бюджетни институции - най-често означават специални сметки, които отчитат финансовите ресурси, отпуснати от организацията за определени нужди.
Бюджетни и извънбюджетни структури: прилики и разлики
Каква е спецификата на въпросните организации?
В законодателството на Руската федерация понятието „бюджетни средства“ е залегнало през 1995 г. Съответният статус получиха някои организации, които преди бяха извънбюджетни. Превръщането им в нов тип институция беше свързано с необходимостта от оптимизиране на механизмите за целево финансиране на определени държавни разходи.
Бюджетните и извънбюджетните фондове са обединени от факта, че и двата вида организации използват публични средства. В допълнение, разходните позиции на двата типа институции са предимно насочени. От гледна точка на структурата и основните принципи на управление, бюджетните средства и извънбюджетните организации също са доста близки.
Институциите от този тип обаче се характеризират с някои отличителни черти:
- подчинение и отчетност пред държавните органи;
- ограничен набор от правомощия по отношение на използването на капитал за цели, които не са свързани с дейността на институцията.
По този начин въпросните средства се призовават да гарантират ефективното изпълнение на държавните програми за бюджетна подкрепа за различни сфери, основните критерии за които са:
- максимално съответствие на направленията на разходите с целевите приоритети на органите;
- прозрачност на финансовите транзакции.
От своя страна, извънбюджетните фондове се характеризират със значително по-голяма самостоятелност от разглежданите институции по отношение на управлението на капитала. Съответните управленски организации също вземат ключови управленски решения самостоятелно.
Предимства и недостатъци на бюджетните средства
Ако сравним бюджета и извънбюджетните фондове - кой от тях може да се счита за по-ефективен по отношение на управлението на публичния капитал? Мненията на експерти по този въпрос са много различни.
Има гледна точка, според която целевите бюджетни средства дават възможност да се организира разпределението на държавните средства, така че неправилните им разходи да бъдат сведени до минимум - защото те са пряко отговорни пред властите. От своя страна, според някои експерти, извънбюджетните структури, поради по-голямата си автономност, могат да управляват държавния капитал по-малко ефективно и не толкова прозрачно.
Но има противоположна гледна точка, според която извънбюджетните институции като автономни структури могат да бъдат регулирани и контролирани на законодателно ниво много по-строго от бюджетните средства. От своя страна, прекалено стриктното регулиране на дейностите на въпросните организации може да доведе до забавяне на капиталовите инвестиции за държавните нужди, забавяне на изпълнението на определени програми.
Така в дейностите на бюджетните фондове могат да се намерят както предимства, така и недостатъци - от гледна точка на ефективното използване на публичните средства. Безспорните предимства на съответните структури с право се приписват на пълната контролируемост на паричния капитал, така че злоупотребата с финансови средства да бъде сведена до минимум. Освен това използването на бюджетния фонд от държавата предполага пряко влияние на властите върху приемането от тази институция на решения по отношение на управлението и кадровата политика.
В същото време прекомерната намеса на властите в дейностите на разглежданите структури, използвана като инструмент за наблюдение на използването на средствата, може значително да намали ефективността на изпълнението на финансираните държавни програми. В този случай бюджетните средства може да са по-ниски по ефективност от извънбюджетните фондове, въпреки факта, че последните са по-автономни и не се контролират толкова активно от властите.
Какви доверителни фондове оперират в Русия?
Разгледайте примери за действително функциониращи целеви бюджетни средства в Руската федерация. На първо място, заслужава да се отбележи, че въпросните структури са играли ключова роля в социално-икономическото развитие на Русия в миналото - те са били създадени главно и са участвали с цел изпълнение на бюджетните програми през 90-те години.
Сред най-известните съвременни структури могат да бъдат идентифицирани например Федералният пътен фонд. Създадена е през 2011 г. Освен него бяха установени и пътни фондове в регионите. Какви задачи са възложени на съответната организация?
Системата на бюджетните средства, създадена на ниво пътни управления, е предназначена да реши проблемите, свързани с осъществяването на прехода към разходите за поддържане на магистрали в Руската федерация в съответствие със стандартите, въведени от руското правителство. Фондът трябва да гарантира ефективното развитие на бюджетните средства, осигурени от държавата за изграждане и ремонт на пътища. В този случай говорим за стотици милиарди рубли, които изискват ефективно разпределение.
С прякото участие на федералния пътен фонд и регионалните структури се планира реализирането на няколко мащабни целеви програми, свързани с модернизацията транспортна система на Руската федерация, развитието на инфраструктура в съставните структури на Руската федерация, разположени в Далечния Изток, Южната част на Русия и други региони, където се изискват инвестиции в пътния сектор.
По-рано държавната власт на Руската федерация създаваше бюджетни финансови фондове, чиято компетентност беше финансиране на разработването на различни задачи - опазване на околната среда, развитие на митническата система и управление на минералните ресурси. Повечето структури от съответния тип вече са премахнати. Основната част от правомощията на бюджетните средства се разпределя между настоящите органи. От своя страна, няколко основни извънбюджетни фонда в момента работят в Руската федерация. Ще бъде полезно да разгледаме по-подробно техните специфики.
Извънбюджетни фондове на Руската федерация
И така, по-горе отбелязахме, че целевите бюджетни средства са предимно исторически организации. Сега в Русия има много малко големи институции от съответния тип. Но мащабните извънбюджетни организации в системата на публичните финанси в Руската федерация са много активни. На първо място, говорим за такива структури като PFR, FSS и FFOMS. Какви са техните специфики?
ЗФР
Пенсионният фонд на Русия, или PFR, е най-голямата извънбюджетна структура, чиято компетентност е управлението на държавната пенсионна система. ЗФР изпълнява следните ключови функции:
- отпускане на пенсии на гражданите и осигуряване на навременните им плащания;
- организация на касовото счетоводство в рамките на пенсионното осигуряване;
- прехвърляне на социални помощи на различни категории граждани;
- персонифицирана регистрация на граждани;
- взаимодействие с участници в застрахователни програми, работодатели;
- събиране на просрочени вноски;
- издаване на граждани на удостоверения за изплащане на майчински капитал;
- осигуряване на прехвърляне на съответните средства;
- осъществяване на държавно съфинансиране на пенсии;
- управление на средствата, получени от участници в системата за социално и медицинско осигуряване;
- прилагане на мерки за социална подкрепа, установени от законодателството на Руската федерация.
FSS
Другият най-голям извънбюджетен фонд на Руската федерация - FSS - се занимава с:
- изпълнението на застрахователните програми на гражданите;
- изплащане на отпуск по болест на работещото население;
- прехвърляне на обезщетения за бременност и грижи за деца;
- превод на средства от свидетелства за раждане;
- изпълнение на социални програми, установени със закон.
FFOMS
Основните функции на другия най-голям фонд - FFOMS, са следните:
- управление на дейностите на териториалните осигурителни фондове по различни държавни програми;
- разпределението на средства за изпълнение на целеви програми, свързани със системата за здравно осигуряване;
- контрол върху ефективното разходване на средства в рамките на съответните програми.
Перспективи за бюджетни средства в Русия
Колко обещаващо е да се формират бюджетни финансови фондове на Руската федерация в бъдеще? За да се отговори на този въпрос, има смисъл да се проучат по-подробно фактите от историята на развитието на съответните организации в Русия.
За първи път статутът на въпросните организации беше закрепен в бюджетното законодателство на Руската федерация, както отбелязахме по-горе, в средата на 90-те. Същевременно бяха създадени както федерални бюджетни фондове, така и регионални. Постепенно функциите и на двамата започнаха да се прехвърлят на нивото на различни отдели. Това се дължи на факта, че приоритизирането при решаването на различни социално-икономически проблеми премина в изключителната компетентност на съответните структури. В резултат на това беше необходимо преразпределяне на правомощия по отношение на финансиране на различни проекти.
По този начин бюджетните средства на Руската федерация в по-голямата си част прехвърлят функции, свързани с инвестирането на държавни финанси в отдели. Според много експерти, ефективността на използването на средствата от факта, че правомощията да ги използват на правителствените агенции не се е увеличила твърде много - можете да ги оставите на нивото на въпросните средства. Освен това започнаха да се забелязват забележими трудности при ефективността на оползотворяване на бюджета при решаването на различни социално-икономически проблеми.
Така че публичните финанси, генерирани от определени данъци и такси, не винаги са били ефективно разпределени в рамките на регионални бюджети. Освен това агенциите, които започнаха да изпълняват функциите на бюджетните фондове, често не инвестираха достатъчно ефективно в области, които пряко определяха перспективите за развитие на най-големите индустрии. Така в началото на 2000 г. експертите приписват недостатъчното финансиране на проучвателните дейности на най-забележимите проблеми, в резултат на което темпът на растеж на запасите от нефт значително е намалял, както и приходите в бюджета. Имаше дискусии по темата за необходимостта от възстановяване, по-специално на фонд, отговорен за възпроизводството на минерални ресурси. Но неговите характерни функции продължиха да се изпълняват от правителствените ведомства.
За да се разберат по-добре спецификите на работата на институциите като средства от държавния бюджет, ще бъде полезно да се разгледат характеристиките на някои от тях. Сред най-известните и значими организации от съответния тип, които досега функционираха в бюджетната система на Руската федерация на федерално ниво, е самият Фонд, компетентен за разработване на минерални ресурси.
Исторически опит: фонд за развитие на базата на минерални ресурси
Въпросната организация е създадена през август 1997 г. в съответствие със Закона за федералния бюджет на Руската федерация. Средствата на съответния фонд трябваше да бъдат изразходвани за решаване на проблемите, свързани с поддържането на необходимото ниво на минерално-ресурсната база на държавата, включително геоложки проучвания на минерални ресурси. Финансирането на въпросната организация се осъществява чрез специални вноски във федералния бюджет на Руската федерация, направени от субектите на подпочвените почви - най-често от минните компании, които са проучени с държавно финансиране.
Формирането, както и разпределението на средствата на фонда, се регулираха от отделни федерални закони. Съответният държавен капитал е бил предназначен. Той не можеше да бъде конфискуван, използван за търговски цели. Неговото разпределение трябва да се извърши в съответствие с приоритетите, установени на ниво бюджетно законодателство на Руската федерация. Отчитането на средствата, държани от фонда, се извършва от Федералната касата. Тази област на дейност на съответната структура беше регулирана с отделни регулаторни актове на Министерството на финансите на Руската федерация. Сделките с капитала на фонда трябваше да се извършват само чрез посредничеството на Министерството на финансите и Централната банка на Руската федерация.
Онези средства от фонда, които не бяха изплатени съгласно плана през отчетната година, впоследствие бяха кредитирани в приходите на организацията при формиране на държавен капитал под управлението на фонда през следващата година. Разпределението на тези обеми средства е извършено от Министерството на природните ресурси на Руската федерация, съгласувано с Министерството на икономиката на Русия. Освен това Министерството на природните ресурси имаше право да управлява средствата на фонда - в границите, одобрени от Министерството на финансите на Руската федерация. Което от своя страна беше основният обект на контрол върху разходите на държавния капитал, държан от въпросния фонд.
Исторически опит: регионални фондове
Опитът в създаването на бюджетни средства съществуваше в регионите на Руската федерация. По-специално в Москва.
И така, в началото на 2000-те властите на руската столица създадоха средства за развитието на територии. Техните особености се състоят във факта, че средствата, държани от съответните структури, трябва да се изразходват в съответствие с разчети, изчисления и договори. В същото време, в хода на изпълнението на бюджета, необходимите корекции могат да бъдат фиксирани в основната оценка на приходите и разходите - с участието на главния ръководител на институцията. Това може да се дължи на промяна в приоритетите на бюджетното финансиране, определени от градските власти.
Контролът, че оценката е изпълнена правилно, е извършен от главния мениджър, както и от други оторизирани структури. Както в случая с федералния фонд, обсъден по-горе, паричните средства в разглежданите столични организации, останали след последната финансова година, могат да се прехвърлят към следващата.
По този начин опитът за прехвърляне на правомощията за управление на публичните финанси в Руската федерация беше на разположение както на федерално, така и на регионално ниво. Но, по един или друг начин, сега системата на държавните бюджетни средства играе много по-маловажна роля, отколкото в минали исторически периоди.Въпреки че, според много анализатори, ефективността на управлението на капитала в съответните фондове може да не е по-ниска от тази, която характеризира дейността на отделите, в чиято компетентност е разрешаването на подобни проблеми сега. Напълно възможно е да се делегират определени функции за управление и разпределение на публичните финанси на съответните фондове, които са представени в по-широк спектър, отколкото на сегашния етап на развитие на бюджетната система на Русия в бъдеще.
резюме
И така, разгледахме какво прави държавният бюджет, извънбюджетните фондове. Институциите от първия тип решават проблеми, свързани с развитието на райони, които могат да бъдат причислени към най-големите по отношение на финансирането и най-значимите за социално-икономическото развитие на държавата - като например пътното строителство.
Създаването на бюджетни средства с цел разпределяне на държавния капитал може да бъде по-обещаващо в случаите, когато не е необходимо да се затяга контрола върху дейността на съответните организации - поради прозрачността и достъпността на регулирането на финансовите транзакции, извършвани от тези фондове.
От своя страна, в извънбюджетните институции паричните транзакции може да са по-малко прозрачни и контролирани - но дори и при затягане на държавното регулиране, ефективността на развитието на капитала и ефективността на решаването на социално-икономическите проблеми в съответните фондове обикновено не намаляват.
Формирането на бюджетните фондове в Руската федерация се осъществява главно през 90-те - тоест на ранен етап от развитието на системата за управление на публичните финанси в Русия. Постепенно функциите на тези институции бяха прехвърлени предимно на нивото на съществуващите власти. От своя страна в Русия функционират големи извънбюджетни фондове, които решават най-важните социално-икономически проблеми.
