Politička struktura modernih država izgrađena je u okviru dva glavna modela - unitarnog i federalnog. U čemu je specifičnost svakog od njih? Kako je nastao sustav javne uprave u Ruskoj Federaciji? Zašto se iskustvo izgradnje federalnog modela može drastično razlikovati u različitim zemljama?
Federacija kao oblik državne strukture
Što je savezna država? On provodi principe federalizma koji unaprijed određuju brojne razlike između sustava političkog upravljanja koji se razvio u zemlji i unitarnog modela. Koji su ti principi? Na osnovu kojih se znakova savezni model vlasti značajno razlikuje od unitarnog? Pokušajmo izgraditi rezoniranje, ističući zajedničke točke saveznog i unitarnog modela i specifične karakteristike koje su karakteristične za svaki od njih.
Federacija i unitarna država: postoji li velika razlika?
Uvriježeno je mišljenje da su unitarna i savezna država dva polarna politička modela koji su u osnovi različiti, gotovo antagonistički. To nije sasvim istina. Činjenica je da se jedna od karakterističnih karakteristika, čini se, samo za saveznu državu - administrativna podjela na neovisne političke jedinice - promatra u zemljama koje se tradicionalno smatraju unitarnim. Na primjer, u Francuskoj i Japanu postoje odjeli i prefekture koji, prema nekim stručnjacima, imaju gotovo veću političku neovisnost od, primjerice, podanika Ruske Federacije.
U čistom obliku unitarne države (bez podjele na administrativna područja) država je sada malo. Ovako ili onako, u većini unitarnih zemalja prisutna je neka politička lokalizacija na razini provincija, prefektura, općina. I u tome je njihova sličnost sa saveznim.
Imitacija federacije?
Stoga se struktura političke strukture neke zemlje ne može smatrati faktorom njezine nedvosmislene dodjele bilo kojem određenom modelu. Štoviše, postoji radikalno gledište prema kojem većina država koje sebe smatraju saveznim, u stvari samo stvaraju izgled pripadnosti zemljama čiji državni sustav ima klasična obilježja federacije (razmotrit ćemo ih kasnije). To se, naime, radi u političke svrhe. Jedna od najuspješnijih saveznih država na svijetu su SAD.
Zauzvrat, mnoge zemlje smatraju da je potrebno na ovaj ili onaj način pridružiti se američkom modelu, podijeliti svoj teritorij na države i upisati odgovarajući status svake od njih u ustavu. Zapravo, odgovarajuće političke jedinice ostaju vrlo ovisne o centru.
Istovremeno, ako uzmemo klasične znakove federalizma, tada možemo vidjeti da će se država izgrađena u okviru odgovarajućeg modela jako razlikovati od unitarne. Odnosno, razlika između dviju vrsta koje se razmatraju uz stvarnu (a ne samo zakonsku) prisutnost u političkom sustavu zemlje ključnih elemenata federalizma bit će značajna.
Znakovi Federacije
Koje su ključne karakteristike savezne države? Podjela zemlje na administrativne jedinice, kao što smo gore rekli, ne broji se, čak i ako ih nazivamo državama, već u ustavu navodi da je državni model federacija.
Jedan od ključnih znakova odgovarajućeg oblika strukture zemlje je funkcioniranje državnih tijela koja u ključnim pitanjima razvoja nisu odgovorna nijednoj višoj strukturi.Subjekti savezne države u pravilu su izrazili neovisnost od glavnog grada u smislu ključnih pitanja koja se odnose na razvoj ekonomije, društva, državne i općinske politike.
Štoviše, stvarno popunjavanje slobode djelovanja administrativnih jedinica koje čine federaciju ovisi o sadržaju pravnih akata o razgraničenju ovlasti između saveznih vlasti i onih koji djeluju na regionalnoj razini. U političkim sustavima nekih zemalja subjekti imaju vrlo veliku neovisnost, na primjer, države u SAD-u. U Americi je takav fenomen kao što je federalni program (ako ga razumijemo kao opsežnu inicijativu koja utječe na interese svih građana) prilično rijetka. Nema mnogo običajnih zakona Ruske Federacije koji su obvezujući u cijeloj zemlji, na primjer, Laburistički i građanski zakoni. Umjesto toga, u SAD-u postoje zbirke akata u okviru jedne grane prava.
S druge strane, unatoč činjenici da je Ruska Federacija savezna država, postoji veliki broj primjera u kojima su se određeni programi, inicijative i prioriteti utvrđeni na saveznoj razini trebali provoditi na razini ruskih regija. To je podrazumijevalo izvjesnu odgovornost za postupke subjekata ispred centra. U Rusiji postoje radni i građanski zakoni koji se obvezuju na teritoriju cijele države.
Još jedan znak federacije je prisutnost čitavog ciklusa donošenja zakona na razini Bosne i Hercegovine tri grane vlasti - zakonodavna, izvršna i sudska. To jest, u entitetima koji formiraju saveznu državu, u većini slučajeva postoje lokalni parlament (zakonodavna struktura), lokalna uprava (izvršna vlast), a također i Vrhovni sud. Zakonodavna inicijativa mogu i trebaju potjecati, prije svega, regionalni sudionici u političkom procesu.
Sljedeći najvažniji znak federacije je postojanje neovisnih, u ograničenom obimu, tijela odgovornih središtu proračuna. No, ovaj je kriterij jedan od najkontroverznijih. Činjenica je da postoji vrlo velik broj nacionalnih modela proračunske politike u okviru saveznih država, a nije ih lako klasificirati čak ni po nekim skupinama.
Uzmimo ponovo ruski i američki sustav uređaja zemlje. Državni proračuni u Sjedinjenim Državama u znatno manjem obimu nego u Ruskoj Federaciji ovise o subvencijama centra, ali imaju više ovlasti za prikupljanje poreza. To omogućava mnogim subjektima Američke federacije da formiraju, na primjer, svoje policijske, medicinske i druge službe. U Rusiji je zauzvrat načelo jedinstva proračunskog sustava utvrđeno na zakonodavnoj razini. Mnoge vladine službe su centralizirane. Dakle, neovisnost proračuna kao jednog od znakova federalizma priznaju stručnjaci, ali to pokreće raspravu o njegovoj ulozi.
Znakovi unitarne države
Nakon popisa ključnih karakteristika savezne države, razmotrimo relevantne kriterije za zemlje s unitarnim oblikom političke strukture. Neki od njih mogu se nazvati na temelju logike otkrivanja kontrasta s federalnim modelom. To jest, u unitarnim državama u pravilu su regionalne vlasti većinu pitanja odgovorne središtu, nemaju cjelovit ciklus donošenja zakona, a proračunska politika u cjelini također se određuje u glavnom gradu.
Neki stručnjaci definiraju nepostojanje političke komponente u određivanju granica administrativnih dijelova zemlje kao jedan od tipičnih znakova unitarne države. To je, najjednostavnije rečeno, stanovništvo i vlast teritorija na koje je država podijeljena ne brinu gdje živi. Ključne pravne norme koje određuju kako će se razvijati gospodarstvo i društvo usvajaju se u glavnom gradu - one će se svugdje jednako primjenjivati.
Granice administrativnih teritorija mogu se vrlo lako promijeniti. U pravilu, federalni sustav države nema takvu fleksibilnost. Ako su, recimo, da bi Maryland mogao ustupiti dio teritorija Virginije, najkompliciraniji postupci pregovaranja i odobravanja moraju proći, onda kada su u Rusiji autonomni okrug Komi-Permyak bio dio regije Perm, stanovnici autonomnog okruga morali su dati odgovarajuće odobrenje - dali su ga i oni bi vlastima također mogli odbiti želju da pređu u nadležnost drugog subjekta federacije.
Administrativne i političke jedinice u unitarnim državama u pravilu nisu obdarene ovlastima sklapanja sporazuma s stranim državama. Odgovarajuće funkcije obavlja centar. Zauzvrat, savezni oblik države često podrazumijeva dovoljnu neovisnost subjekata u vanjskopolitičkim aktivnostima.
Lokalna teritorija u okviru unitarnih država nemaju pravo usvajati zakone koji na bilo koji način ograničavaju prava stanovnika drugih upravnih jedinica. Zauzvrat, ako je, na primjer, u Sjedinjenim Državama, na državnoj razini donesen zakon kojim se zabranjuje upotreba plastičnih vrećica (to je posebno nedavno usvojeno u Kaliforniji), tada ne žele samo stanovnici države, već i svi oni koji posjećuje navedeni politički subjekt.
Administrativne jedinice unutar unitarnih država u pravilu nisu ovlaštene izdavati takve zakone (ali ih centar može usvojiti u svrhu naknadne primjene na određenom teritoriju zemlje).
Značajke ruskog modela
Rusija je savezna država. To je propisano Ustavom naše zemlje. Ključna obilježja koja karakteriziraju federalnu strukturu države općenito su prisutna u ruskom političkom modelu. Dakle, u Ruskoj Federaciji postoje entiteti u kojima se može odvijati puni ciklus donošenja zakona, aktivnosti regionalnih vlasti imaju prilično ograničenu odgovornost prema središtu, svaki subjekt federacije ima svoj proračun. Koje druge značajke karakterizira ruski model federalizma? Započnimo s najvažnijim povijesnim činjenicama.
Postoji značajan kontinuitet između načela teritorijalne podjele Ruske Federacije na današnje subjekte i sovjetskog modela vlasti. Regije, republike, teritorije, kotarevi - to je uvedeno u model sovjetske javne uprave. Teritorij najmodernijih konstitutivnih entiteta Ruske Federacije odredili su vlasti pod SSSR-om.
Zauzvrat, Rusko se carstvo smatralo unitarnom državom. Područje zemlje bilo je podijeljeno na provincije, ali nisu posjedovale znakove izražene neovisnosti. Upravljanje državom provodilo se centralno. Zašto je teritorij Rusije (kao i druge republike) podijeljen tijekom sovjetske ere, a relativna neovisnost (pretvorena u moderan model ruskog federalizma) dodijeljena je svakom predmetu? Zašto su, na primjer, Bjelorusija, Ukrajina i Kazahstan postale unitarne države, a Rusija - savezne?
Postoji toliko stajališta o ovoj temi. Prema jednoj od njih, podjela sovjetskih republika na regije određena je ekonomskim čimbenikom. Ova ili ona područja određena su na temelju položaja značajnih infrastrukturnih objekata, mineralnih ležišta, transportnih ruta, blizine mora itd.
Drugi je čimbenik nacionalno. Mnoge suvremene ruske republike na svom teritoriju podudaraju se s područjima stanovništva titularnih naroda. Zapravo je ovaj aspekt, kako mnogi istraživači vjeruju, unaprijed odredio činjenicu da je Rusija federalna država, a Kazahstan unitarna država.U susjednoj zemlji nisu formirana povijesno značajna područja na kojima su kompaktno živjele nacije koje su nalik Kazahstanima (titularni narod), Rusi, Uzbeci, Nijemci, Ukrajinci (koji imaju svoju državu).
Nacionalni faktor
Dakle, model vladanja u Ruskoj Federaciji, prema zajedničkom stajalištu, uvelike diktira činjenica da je naša država multinacionalna. Zauzvrat, podjela teritorija na kojima Rusi pretežno žive na subjekte - oblasti i teritorije - proizlazi iz činjenice da je s gledišta teritorijalne organizacije prilično teška i nije baš prikladno oblikovati određenu "rusku republiku" s gledišta kulturno-povijesnog konteksta. Tako je Rusija, koja ima glavna obilježja savezne države, u velikoj mjeri postala nasljednica sovjetskog modela političke strukture. Prije SSSR-a, naša država praktički nije imala tradicije federalizma.
Koje se druge značajke ruskog političkog modela mogu primijetiti? Zapravo već smo posredno označili jedan od njih. Ruska Federacija je savezna država s različitim subjektima. Naša država uključuje republike, regije, teritorije, kao i gradove saveznog značaja. Zauzvrat, subjekti federacije dijele se na lokalne samouprave. Dakle, u Ruskoj Federaciji postoji dovoljno izražena vertikalna podređenost teritorijalnih jedinica u okviru subjekata federacije. Razmotrimo to detaljnije.
Ruska vlada
Iznad, definirajući što razlikuje unitarnu i saveznu državu, zabilježili smo da su gotovo sve zemlje svijeta, na ovaj ili onaj način, podijeljene na administrativne jedinice. Možemo to reći u okviru modela politička struktura Ruske Federacije Ovo je pravilo karakteristično i za entitete koji su dio Rusije. Zahvaljujući dovoljno izraženoj neovisnosti republika, teritorija, regija i gradova saveznog značaja, unutar njih se formira još nekoliko koraka političke moći.
Istovremeno su određeni kriteriji karakteristični za odgovarajuće sustave administrativne strukture, za koje smo utvrdili da su karakteristični za unitarne zemlje. To jest, unatoč činjenici da je Rusija nesumnjivo federalna država, njeni su se subjekti formirali prema nekim znakovima prema unitarnim načelima vršenja političke vlasti. U čemu se to izražava?
Regionalna inačica unitarnog modela
Republike, teritorije i regije Ruske Federacije podijeljene su u dvije vrste administrativnih jedinica - gradske četvrti i općinske četvrti. U ovoj shemi postoji dodatna podređenost. Općinska četvrt uključuje gradska i ruralna naselja, koja zauzvrat uključuju gradove, mjesta, sela i sela. Gradovi saveznog značaja uključuju posebne administrativne jedinice - unutargradska područja.
Okruga, okruga, naselja i ostale teritorijalne jedinice unutar konstitutivnih entiteta Ruske Federacije uglavnom se odlikuju istim obilježjima kao i političke strukture unutar unitarnih država. To jest, na odgovarajućoj razini, nema vlasti unutar tri grane, nema ovlasti za zaključivanje međunarodnih ugovora, postoji odgovornost prema centru (glavnom gradu subjekta federacije) u gospodarskim i političkim aktivnostima.
Što je učinkovitije - unitarna ili savezna država?
Usporedili smo unitarnu i pravnu državu prema nekoliko ključnih kriterija. Je li moguće nedvosmisleno procijeniti bilo koji od ova dva modela strukture zemlje kao učinkovitiji? Vjerojatno ne. Uglavnom zato što faktor povijesnog razvoja zemlje igra presudnu ulogu. Moguće je da savezna država nije baš prikladna za određeni narod.
Zemlje su vrlo različite u političkoj kulturi, tradiciji samouprave.Organizacija federacije može biti teško zbog nedostatka osnova za podjelu teritorija na entitete s izraženom neovisnošću. Ako govorimo, primjerice, o Sjedinjenim Državama, tada se prisjećamo da je ta država nastala spajanjem prvobitno neovisnih država, to jest zbog centripetalnih trendova. U američkom scenariju govorimo o jedinstvenom slučaju političke konsolidacije.
U sovjetskom modelu, ako se držite zajedničke verzije, podjela republika na dodatne jedinice bila je diktirana ekonomskim razlozima. Zemlje u Njemačkoj, zauzvrat, uglavnom se poklapaju s povijesnim teritorijima koji su sudjelovali u ujedinjenju u državu, čije je rezultate Bismarck utvrdio 70-ih godina 19. stoljeća.
Dakle, formiranje federacije mora biti određeno u političkom, socijalnom ili ekonomskom kontekstu. Samo u ovom slučaju postoji šansa za izgradnju učinkovite savezne pravne države, a ne pojava uspješnog kopiranja stranog modela. Uopće nije nužno da odgovarajući koncept bude kompatibilan sa državom koja je u povijesnom kontekstu funkcionirala prema unitarnim načelima.
