השלטון המקומי הוא תהליך שהוא משמעותי ביותר מבחינת בניית מדינה יעילה. חשוב שזכויותיהם של אזרחים המובטחים על ידי חוקים בהיבט של התארגנות עצמית פוליטית אוטונומית דה-יורה ימצאו התאמה בתהליכים אמיתיים ברמה של היווצרות רשויות מקומיות בפועל. אילו מודלים של תפקוד של מוסדות פוליטיים עירוניים קיימים בעולם? מהם הפרטים האישיים מערכות ממשלתיות מקומיות בפדרציה הרוסית?
תמצית השלטון המקומי
על פי נקודת המבט הרווחת בקהילה המדעית, יש להבין את השלטון המקומי כארגון הכוח במסגרת ישויות מינהליות ופוליטיות מקומיות. בהתאם למסורת החוקית שאומצה במדינה מסוימת, ניתן לקרוא להם ולסווג אותם בדרכים שונות. לדוגמה, בפדרציה הרוסית מדובר בערים, מחוזות והתנחלויות. העקרונות הכלליים של ארגון השלטון העצמי המקומי הם לספק לגופים מנהליים מקומיים המדוברים הזדמנויות לבניית אסטרטגיה אפקטיבית להתפתחות חברתית-כלכלית ופוליטית, תוך התחשבות במאפיינים מקומיים.
אפוא, אמור להניח שבירת המדינה תתמודד עם משימות כאלה ברוב המקרים בצורה פחות אפקטיבית ממה שיבצעו הרשויות המקומיות. ולכן המרכז הפוליטי של המדינה (או הישות הפדרלית שהיא חלק ממנה) מאציל חלק מהסמכות לדרגת השלטון המקומי. ניתן לציין כי ברוסיה ובמדינות רבות אחרות בעולם, יחידות עירוניות-פוליטיות מקומיות אשר זכותן לארגן ממשל עצמי נקראות עיריות.
בחלק מהמקרים, העקרונות הבסיסיים של ארגון מערכת שלטונית מקומית כוללים הפרדת מוסדות פוליטיים רלוונטיים הפועלים בשטחים מקומיים מכוח המדינה. גישה זו בפרט מעוגנת בחוקה של הפדרציה הרוסית. כך, מערכות הכוח הממלכתיות והעירוניות ברוסיה פועלות באופן עצמאי.
הבסיס המשפטי של השלטון המקומי
בהתבסס על הספציפיות של המשטר החוקי הקיים במדינה מסוימת, עקרונות הארגון של ממשל עצמי מקומי עשויים להשתנות. לפיכך, זה משנה אילו פעולות משפטיות רגולטוריות מסדירות את התהליכים שבאמצעותם מנצלות העיריות את הזכות לארגן ממשל עצמי מקומי. במערכת המשפט הרוסית, מקורות החוק העיקריים הם החוקה, החוקים והתקנות הפדרליות ברמה המתאימה, כמו גם מקורות המתפרסמים ברמה של ישויות מכוננות של הפדרציה הרוסית ועיריות.
בין המקורות החשובים ביותר ברמה הלאומית הוא החוק הפדרלי "על עקרונות כלליים של ארגון השלטון העצמי המקומי". מעשה משפטי זה מתואם ברובו עם מקור בינלאומי משמעותי - מגילת השלטון העצמי האירופי, שאושררה על ידי הרשויות ברוסיה בשנת 1998.
בפרט, המעשה הרגולטורי הבינלאומי הרלוונטי מגדיר את העקרונות הכלליים של ארגון השלטון העצמי המקומי, וכן קובע ערבויות להגנת הריבונות החוקית בשטחים העירוניים. כמו כן, מסמך זה מניח כי המבנים המינהליים הנחוצים ייווצרו ברמה הפוליטית המקומית, אשר עשויים להיות בהסכמים מסוימים על חלוקת הסמכויות עם המרכז הפדרלי או האזורי.
השלטון המקומי וחוקה של רוסיה
שקול כיצד עקרונות ארגון השלטון העצמי המקומי מעוגנים בחוק היסוד של המדינה הרוסית. חוקת הפדרציה הרוסית כוללת פרק נפרד, המכיל הוראות המסדירות את תהליכי הקמת הרשויות העירוניות. עורכי דין מכנים מפתח את ההוראות שלהלן המשקפות את עקרונות השלטון המקומי.
ראשית, זו העצמאות של ארגון הממשל של עיריות שצוינו על ידינו מעל למגבלות המובטחות בחוק, המתבטאת גם בכך שרשויות מקומיות אינן כלולות במערכת המוסדות הפוליטיים הממלכתיים.
שנית, עקרונות המפתח בארגון פעילויות רשויות עירוניות הרשויות בפדרציה הרוסית מניחות כי לאוכלוסיית הערים, האזורים וההתנחלויות הזכות לקבל החלטות לגבי סילוק רכוש מקומי.
שלישית, האזרחים עצמם נקראים לקחת חלק ישיר בממשל עצמי מקומי, להשתתף במשאל עם, בבחירות ובצורות ביטוי אחרות של החוק הקבועות בחוק. כמו כן, האוכלוסייה קובעת באופן עצמאי את מבנה הרשות העירונית.
רביעית, כאשר משנים את גבולות השטחים המינהליים-פוליטיים המפעילים ממשלה עצמית מקומית, יש לקחת בחשבון את דעתם של האזרחים המתגוררים באזורים הרלוונטיים.
המודל הרוסי של השלטון המקומי: תיאוריה ופרקטיקה
מכאן שחוקה הפדרציה הרוסית, כמו גם החוק הפדרלי "על העקרונות הכלליים של ארגון השלטון העצמי המקומי", מציעים כי יחידות מנהליות-פוליטיות מקומיות בפדרציה הרוסית אינן תלויות רשמית מהמרכז. עם זאת, מומחים רבים מאמינים כי האוטונומיה דה-פקטו של עיריות אינה כה ברורה. זה מוסבר בעיקר על ידי העובדה שבפדרציה הרוסית מערכת יעילה של ציבור או שליטה שיפוטית על פעילותם של מבנים ייצוגיים או מנהלים ברמה של יחידות מינהליות ופוליטיות מקומיות.
כלומר, אם באופן יחסי, המרכז הפוליטי מאציל יותר מדי סמכות דה-פקטו לרמת העיריות, אז יהיה סיכוי לבנות מבני כוח שאינם מעוניינים באיכות הארגון העצמי הפוליטי.
עם זאת, ברגע שהחברה הרוסית תגיע לרמה המתבקשת של בגרות פוליטית ותוכל לנצל את כל ההזדמנויות לארגון ממשל אוטונומי בתוך העיריות, אנליסטים מאמינים כי כל המנגנונים הפועלים כעת de jure יהיו מועילים מאוד.
ארגון השלטון המקומי: ניסיון בינלאומי
שקול מה יכול להיות העקרונות של ארגון הכוח במסגרת השטחים המקומיים במדינות זרות. המסורת של השלטון המקומי מקובלת ברוב המדינות המודרניות. בפרט הדבר מרמז על יצירת מסגרת משפטית איתנה לארגון מוסדות פוליטיים רלוונטיים.
ניתן לציין כי עקרונות ארגון מערכת השלטון העצמי המקומי במדינות המערב מאורגנים בשלושה מודלים בסיסיים - אנגלית, צרפתית, כמו גם מעורבת, המשלבים את התכונות של השניים הראשונים.
המודל הראשון, בהתאמה, נהוג בארצות הברית, בריטניה ובמדינות אחרות של חבר העמים - למשל, בקנדה. הספציפיות של מודל זה היא כי הרשויות המקומיות במקרה הכללי אינן אחראיות למבנים פוליטיים גבוהים יותר. כלומר, הם קיבלו סמכויות מוחשיות למדי ליישום מדיניות עצמאית של ממשל מקומי. בתורו, אם יש שאלה לאמת את יעילות פעילותם של מבנים מקומיים, אז בית המשפט או מבני הכוח הביצועים הגבוהים ביותר ברמת המרכז עוסקים בכך, ככלל.
המודל הצרפתי, המכונה גם המודל היבשתי, כרוך בהתערבות ממשלתית משמעותית בעבודת העיריות. באופן זה, הממשלות המקומיות הופכות לאחריות למרכז הפוליטי.
כפי שמציינים כמה עורכי דין, במסגרת ארגון השלטון העצמי על פי התוכנית הצרפתית, לאוכלוסייה לרוב יש יותר הזדמנויות להשפיע על תהליכי ניהול - בגלל היעדרם במקרים מסוימים גופים ייצוגיים רשויות, שבמודל האנגלי, ככלל, נמצאות בעיריות. אך גרסה שלישית לארגון השלטון העצמי המקומי אפשרית, המשלבת את התכונות של כל אחד מאלו שנחשבים על ידינו.
מושגים ללא גבולות
יחד עם זאת, ניתן לציין את העובדה כי בפועל עקרונות ההתארגנות של השלטון העצמי המקומי במודלים הנחשבים אינם שונים ככל שניתן לראות בהיגיון של בניית מערכות יחסים בין יחידות פוליטיות מקומיות למרכז. לאוכלוסיית השטחים המתאימים, כך או אחרת, יש המשאבים הבסיסיים הנחוצים לארגון שלטון עצמי יעיל. המודלים המדוברים עומדים בקריטריונים מסוימים הנחשבים לאינדיקטורים חשובים לבשלות המערכת הפוליטית של המדינה. קחו בחשבון אותם.
קריטריונים לאפקטיביות של מודל השלטון המקומי
כפי שכבר צייננו לעיל, העקרונות הכלליים של ארגון מערכת שלטון מקומית במדינה נתונה מניחים כי המרכז מאציל סמכויות מסוימות לרמה המקומית על מנת לטפל בצורה אפקטיבית יותר בבעיות סוציו-אקונומיות ופוליטיות. במקביל טרם פותחו מנגנונים מקובלים למדידת יעילות זו. יש חוקרים שמעדיפים ללמוד, למשל, את דעת הקהל באמצעות סוגיות סוציולוגיות, בעוד שאחרים מעדיפים לנתח אינדיקטורים סוציו-אקונומיים.
יש במיוחד מודל בו מוקדשים תשומת לב מיוחדת לניתוח הפוליטי והמשפטי של מעמד הרשויות המקומיות. ראשית, המחקר המקביל נועד לזהות את העצמאות האמיתית של המוסדות הפוליטיים המקומיים מהמרכז. זה קורה שבמדינה מסוימת עם ניסיון מועט בבניית מוסדות דמוקרטיים, למשל, ניתן להציג את המודל האנגלי או היבשתי, עם זאת, עקרונות הארגון של מערכת השלטון המקומית האופייניים לה יוכרזו יותר מאשר לפעול במציאות.
יוזמות אזרחיות יתקבלו בברכה
קריטריון נוסף הוא מידת המעורבות בשלטון עצמי של אזרחים החיים במסגרת יחידה מנהלית מסוימת. כמובן, הרבה תלוי ברמת התרבות הפוליטית של האוכלוסייה, במסורות מסוימות מבחינת השתתפותם של אנשים בניהול עירם או אזורם. ההנחה היא כי העקרונות הכלליים של ארגון השלטון המקומי מוכרים לאזרחים, והם מוכנים למלא את תפקידם. עם זאת, ללא מסגרת רגולטורית מתאימה, מאמינים אנליסטים, יהיה קשה לאנשים, לא משנה עד כמה הם פעילים מבחינת נכונותם לנהל את שטחם, לארגן מוסדות ממשלתיים מקומיים אפקטיביים.
כמובן, בנוסף לאפשרויות החוק המובטחות על ידי אזרחים להשתתף בממשל עצמי מקומי, חייבים להתקיים תמריצים אחרים - למשל, אלמנטים של טיפוח תרבות של התארגנות עצמית בבתי ספר, ברמה התקשורתית, כחלק מאירועים ציבוריים.
ממשל מקומי וכספים
מערכת העקרונות לארגון שלטון עצמי מקומי בכל מדינה מרמזת על תפקיד משמעותי של המרכיב הכספי בתהליך ההתארגנות הפוליטית העצמית המקומית של האזרחים. אנשים צריכים להיות מסוגלים לא רק לנהל ביעילות את שטחן, אלא גם לפתח את הכלכלה ולהבטיח את רמת הרווחה הנאותה של התושבים בעירם או באזורם.לכן, לעיריות חייבים משאבים כספיים.
אם נדבר על המודל הרוסי של ארגון השלטון העצמי המקומי, לכל מבנה מינהלי ופוליטי מקומי בפדרציה הרוסית יש תקציב משלו, כמו גם הזכות להשתמש בו באופן עצמאי. ניתן לציין כי קוד התקציב של הפדרציה הרוסית קובע את החזרה לרמת העיריות של חלק משמעותי מדמי המס הפדרליים והאזוריים במסגרת תקנים סטטוטוריים. כלומר, מה שמפעלים מרוויחים בעיר מסוימת לא הולך לחלוטין למרכז הפדרלי, כפי שמביעים לפעמים בתקשורת ובדיונים מקוונים שונים.
יחד עם זאת, הפרטים של המערכת הרוסית הלאומית ביחסי תקציב מניחים שילוב אנכי בולט מספיק של מוסדות פיננסיים מקומיים, אזוריים ופדרליים. למעשה, אפילו ברמה החקיקתית, מוכרת האחדות של מערכת התקציב בפדרציה הרוסית. וזו ספציפיות כלשהי בפן הכלכלי בפעילות הרשויות העירוניות. כפי שציינו לעיל, חוקת הפדרציה הרוסית (כמו גם החוק על העקרונות הכלליים של ארגון שלטון עצמי מקומי בפדרציה הרוסית) אומר הרבה על האוטונומיה הרשמית של מוסדות פוליטיים מקומיים. בתורו, מקורות המשפט הפיננסי דה-יורה ביטאו די בולטות, כפי שעורכי דין רבים מאמינים, את הריכוזיות של מערכת התקציב.
עם זאת, מומחים רבים רואים מודל זה כמתקבל למדי, לאור העובדה שרמת הפיתוח של מערכות כלכליות באזורים רוסיים שונים ועיריות שונות באותו נושא פדרלי יכולה להשתנות מאוד. כלומר, ריכוזיות דרושה בעיקר לצורך חלוקה שוויונית לאחר מכן של כספי תקציב באמצעות מתן סובסידיות, סובסידיות או תת-סובייקטים. החזרי מס במסגרת התקנים המשתקפים בקוד תקציב RF עשויים שלא להספיק.
בתורו, ישנם מודלים תקציביים בעולם המאופיינים באוטונומיה רבה מהמרכז. בפרט, זו הדרך בה מסודרות המערכות הפיננסיות של המדינות בארצות הברית. כל מדינה בעיקר מספקת לעצמה. אולם, כפי שמציינים מומחים רבים, למסורת זו יש בסיס היסטורי יותר: העובדה היא שארצות הברית היא מדינה שהוקמה בגלל נטיות צנטריפטליות; היא במקור הוקמה על ידי ישויות פוליטיות עצמאיות עם כלכלה ומערכת פוליטית משלהן. כמובן שההבדל בהתפתחותן של מדינות אמריקאיות שונות יכול להיות, כמו כאשר משווים אזורים רבים ברוסיה זה עם זה, משמעותיים - מבחינת המשכורות, התוצר ומדדים כלכליים אחרים.
עם זאת, בשל המסורת הקבועה של ריבונות בולטת ביחס למרכז, מדינות ארה"ב מגבשות תקציבים עצמאיים למדי. בתורו, נמשכת גם העצמאות של המערכת הפיננסית של המדינה מהמרכז הפדרלי ברמה העירונית. תפקיד משמעותי מאוד בארצות הברית הוא, אם כן, מיסים מקומיים. יחד עם זאת, סובסידיות ותת-סובייקטים במערכת התקציבים האמריקאית אינן תופעה נדירה. כ-15-20% מההכנסות של כמה מדינות ועיריות יכולות להיווצר מהמשאבים הכספיים של רמות גבוהות יותר של ממשל פוליטי.
מערכת היחסים של מבנה פוליטי ותקציב
לפיכך, אנו יכולים לציין כי עקרונות התהליך של ארגון מערכות תקציב בעיריות יכולות להיות דומות במידה מסוימת לאופן שבו מתייחסות הסמכויות הפוליטיות של היחידות הפוליטיות למרכז. עם שילוב בולט של דרגות ממשלה שונות, כמו למשל ברוסיה, התקציב יכול להיות גם "אנכי". בתורו, במודל האמריקאי, בו מדינות ועיריות אינן עצמאיות מהמרכז, העקרונות הבסיסיים של ארגון מערכת התקציב יכולים גם הם לרמוז על אוטונומיה.
